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向規則不清責任不明說不 湖北多模式破解跨界流域治理難題

2019年06月03日 08:38
來源:湖北日報

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向規則不清、責任不明、互相推諉說不

我省多模式破解跨界流域治理難題

【編者按】

湖北,千湖之省,水系密集,其中不少河流奔騰著跨越多市、多縣。

跨越多個行政區劃,一直是河流生態治理的難題。如何克服互相推諉甚至以鄰為壑的現象,攜手形成流域治理的合力?近年來,我省多地探索破解跨界流域治理難題之道。

5月,湖北日報全媒記者探訪多條跨界流域治理情況,解析我省跨流域生態治理的體味與收獲。

5月28日從省生態環境廳獲悉,納入國家考核的我省114個河流斷面,1至4月水質優良斷面89個,同比增加10個。以通順河、黃柏河為代表的跨界流域綜合治理模式,成為我省水污染防治的新亮點。

我省流域面積50平方公里以上河流1232條,大多數跨市、縣,其中跨省界河流116條。多年來,跨界流域治理一直是水污染防治的難點,存在規則不清,責任不明,上下游互相推諉等問題。

近年來,我省探索跨界流域治理路徑,先后出現縣區自發聯盟、市州主導、省級推進等多種治理模式,一些河流污染加重的態勢得以扭轉,河流水質明顯改善。

灄水河,省內跨界治理“嘗鮮”者。142.14公里長的灄水河從孝感大悟經黃岡紅安、武漢黃陂區匯入長江。2008年灄水河總體水質IV類,64.3%的水域受到污染。作為下游“受害者”的黃陂區環保部門主動“牽頭”,聯合大悟、紅安的環保、水務、林業等部門組成聯合調查組,徒步排查沿岸污染源。之后,在原省環保廳支持下簽署《聯合公報》,上下游攜手共同治理。如今,灄水河水質總體穩定在地表Ⅲ類,符合飲用水源地標準。

作為長江一級支流,黃柏河流經遠安、夷陵,是宜昌市飲用水源地。多年來,兩岸的60多家磷礦企業肆意排放,黃柏河水質不斷惡化,部分水域成為Ⅳ類水質。2017年底,宜昌市組建黃柏河流域水資源保護綜合執法支隊,集中行使多部門職能;市人大通過《黃柏河流域保護條例》,立法保護黃柏河;建立與磷礦開采指標掛鉤的生態補償機制。“組合拳”打出后,黃柏河逐漸變清,今年初宜昌在這里舉辦了冬泳邀請賽。

而江漢平原腹地通順河的治理,則由副省長掛帥。長191公里的通順河流經潛江、仙桃、武漢,10多年來幾乎成為集納沿線各類污水的“臭水溝”,水質惡化到劣Ⅴ類。以至上游排污,下游就關閘“堵回”污水,引發上下游矛盾。2017年,我省河湖長制率先在通順河落地,副省長曹廣晶成為通順河“省級河長”,協調三地減排治污,一年多后這條“黑水河”開始變清。

今年以來,我省加快跨界流域治理步伐。武漢根據長江“進”“出”各區的監測斷面水質變化,實施嚴格考核獎懲和生態補償;4月,襄陽啟動市內流域橫向生態保護補償機制,建立1.2億元生態保護補償保證金,按照“水質改善給予獎勵,水質變差予以懲罰”原則進行獎懲。

省生態環境廳稱,今年我省將推進河湖長制提檔升級、河湖跨界確權、生態補償機制等跨界流域綜合治理辦法,全力推進跨區域河流的生態治理。(陳熹、劉宇)

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一河一策防“九龍治水”

跨界流域治理難在哪里?河水流經多市多縣,互不管轄,規則不清,責任不明,上下游、左右岸、水上水下相互推諉,誰也管不了誰,致使河流生態、防洪、灌溉等功能被嚴重分割和弱化。

多年來,跨界流域治理一直是水污染防治的難點,存在規則不清,責任不明,上下游互相推諉等問題。

河長制——打通上下游壁壘

全長191公里的通順河,起于漢江,流經潛江、仙桃、武漢三地,最后匯入長江。曾經,這條河常年“不通不暢”,發黑發臭,引發上下游重重矛盾。

矛盾主要集中在潛江與仙桃交界處的深江閘,這本是控制流量、流速的節制閘。2017年以前,上游潛江一排污,下游仙桃就關閉深江閘口,污水長期被堵在閘口處,發黑發臭。上游埋怨下游關閘,下游責怪上游排污,周邊群眾投訴不斷,跨界矛盾持續了10多年之久。

潛江市生態環境局一位干部坦言,以前由于污水處理等配套設施未跟上,園區內部分工廠將污水直排通順河,原本想通過流動的河水稀釋帶走污水,現在下游一關閘,變成死水,污染愈發嚴重。“關閘并不是為了堵污。”仙桃市生態環境局副局長陳華兵則解釋說:“之前五六次關閘是因為防汛或是農田水利設施建設。”但他也坦言,閘門一關,上游水質進一步惡化,形成惡性循環。

同樣形成惡性循環的還有上下游之間的關系:溝通不暢,互相推諉。媒體曝光后,更是矛盾升級,通順河的水質始終沒得到改善。

轉機出現在2017年。

省政府牽頭,啟動通順河跨界水污染防治,在通順河率先落實河長制,明確從省到村五級河長,劃定各自職責,并設立考核機制追責。副省長曹廣晶任通順河河長。“有了河長制,很多問題就好解決了。”陳華兵說,由行政規格高出流域市縣的威權機制來統籌上下游、各部門之間的協同合作,解決了以前責任不明、溝通不暢、互不買賬等諸多難題。

河長制如何明確責任?

生態環境部門在通順河上下游交界、干支流交匯等重點區域設置5個斷面自動監測點,實時更新水質監測數據,數據直傳省級監管平臺。“以前是各自監測,互不承認。”省生態環境廳相關負責人介紹說:“現在將斷面水質的監測數據作為考核依據,所轄河段的入水和出水水質數據一目了然。誰污染、誰負責,不再是一筆糊涂賬。”

對于關不關閘、誰來控制這一矛盾焦點,在省級河長的協調下,通順河16座涵閘、4個泵站的調度權全部上收省水利廳,實行流域統一綜合調度。據介紹,這樣做并不僅是解決兩地矛盾,更重要的是解決了通順河生態流量不足的問題,而流量不足是導致水質惡化的原因之一。在各級河長協調下,相關部門經協商與科學測算,建立通順河流域聯合調度機制,確保通順河日常有30立方米/秒的生態流量。

2017年11月,在省級河長協調下,潛江、仙桃、武漢簽訂通順河水資源保護跨區聯動工作協議,建立聯席會議、信息共享、聯合執法、協同應急等機制。“內要治理,外要溝通。”潛江市生態環境局污染防治科周永梅舉例說,去年6月底至7月初,因強降水導致澤口閘關閉,潛江段水質在短時間內急劇惡化為劣V類,“我們迅速加強河沿線企業排污監管排查,并將排查情況及時函告仙桃,避免誤解。”

數據顯示,2018年底通順河5個考核斷面中,4處水質從2016年的Ⅴ類或劣Ⅴ類提升至Ⅳ類,通順河水質達十年來最好水平。“一條河流,通常有著生態、灌溉、航運、水電等多種功能,這些功能由不同職能部門管理,又涉及各地利益,需要有一個足夠的權威來協調管理。”湖北大學資源環境學院教授、博士生導師李兆華表示,河長通常是由更高的行政首長來擔任,他要把生態河流的功能順序擺正,將生態保護放在第一位,再協調各利益相關部門。

綜合執法——“九龍治水”變“一龍治水”

宜昌黃柏河的治理,則從統籌各“涉水”部門多頭管理入手。其中,綜合執法成為黃柏河治理有力抓手。

黃柏河,跨夷陵區、遠安縣兩地的7個鄉鎮,全長162公里,承擔著為宜昌城區及宜東地區200萬人生活生產用水和100萬畝農田灌溉供水的重任,供水區域內的經濟總量約占全宜昌市的70%。

如此重要的“母親河”卻曾經有過部分斷面水質為劣V類的“黑歷史”,還曾爆發過大面積的水華。多年來,宜昌下決心治理黃柏河,效果卻不好。“黃柏河比較復雜,發源于宜昌夷陵區,流經遠安縣,又回到夷陵區,涉及環保、水利、漁業、海事等多部門,過去由市縣兩級多部門管理,權能交叉,職責不清,執法能力分散;各部門之間的標準也不統一,‘九龍治水’最后成了‘無龍治水’。”宜昌黃柏河流域水資源保護綜合執法支隊政委席祖榮說。

宜昌黃柏河流域水資源保護綜合執法支隊副支隊長韓衛星舉例說,2013年黃柏河上的玄廟觀水庫旁的一個養豬場,直排污水到黃柏河,生態環境、水利等部門分別都去了,但從職能上并不能直接管養殖場,只能要求上環保設施,最后不了了之。

再加上流域面廣,大多都在山里,靠各部門多頭管理,執法力量分散,很難顧及。有時候違法行為發生,等相關部門的人趕到時,已經沒有證據了。

還有標準不統一的問題,比如水庫按照水利部門的要求達標排放,卻達不到生態環境部門的標準。“生態環境部門去執法也沒道理,畢竟水庫達到了水利部門的要求。”韓衛星說。

怎么辦?

宜昌組建“宜昌市黃柏河流域水資源保護綜合執法支隊”,經省政府授權,集中行使水利、環保、農業、漁業等6項行政監督檢查、96項行政處罰、14項行政強制職能。該綜合執法機構的執法人員,長期駐扎在夷陵和遠安,守在黃柏河邊執法。

鄒良,駐扎在夷陵區樟梓坪鎮的一位執法人員。他熟悉分管河段內的每一個斷面、每一家企業、每一個排污口。每天,他和同事們開著車沿河巡查,一旦發現不達標排放、路邊河里有垃圾、岸邊有非法養殖場、河里有網箱養魚或非法采砂等問題,不管屬于哪個鄉鎮或縣區,也不論是哪個部門分管,都可現場處理,再也不需要區域或部門之間互相協調。“現在執法比以前容易多了,效果也好很多。今年以來,案件同比下降了40%左右。”

在組建綜合執法部門后,宜昌市人大還出臺了《宜昌市黃柏河流域保護條例》,立法保護黃柏河,讓綜合執法有法可依。

網箱養殖曾經是黃柏河上的一大污染源,因涉及多部門,且法規不明晰,拆了建、建了拆。“40多個肥魚網箱養殖,早年也是農業局批準了的,很難拆除。一直到2018年,才依法徹底拆除了這些網箱。“韓衛星介紹說。

據統計,自綜合執法大隊2017年運行以來,累計查處水利、環保、漁業行政違法案件76起,督辦整改事項68件,強制拆除庫區非法捕撈抬網、攔網、網箱59處,關閉礦井1處,責令拆除非法采砂場6處,畜禽養殖場4處,拆除非法碼頭1處。特別是黃柏河上水庫的網箱養殖、非法采砂、違法建筑等歷史遺留頑疾得到根治。

目前,黃柏河的綜合治理經驗正在宜昌市推廣。宜昌市稱,今年將在另外一條跨區域更多、涉及面積更廣的河流——瑪瑙河成立綜合執法隊。(陳熹、劉宇、汪俊磊、余峰)

 
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